近期，工信部、國家煙草專賣局發布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關規定執行，并就此向全社會征求意見至4月22日。

一石激起千層浪，這是電子煙等新型煙草制品第一次擬按專門法律監管。盡管加強電子煙產業監管、避免電子煙使用低齡化已成各方共識，但“誰來管、怎么管”尚未有定論。參照卷煙管理后，電子煙對青少年的負面影響是否可以就此降低?有關部門如何在監管和產業創新活力中尋求平衡點?這一系列問題引發了業界、學界的熱烈討論。

扭轉煙民低齡化趨勢電子煙納入監管成共識

炫酷的外形配合幻彩的燈光，加之多種口味可以選擇，電子煙逐漸成為很多年輕人的“新寵”。在加強電子煙監管的呼聲中，保護未成年人免受侵害，防止煙民低齡化一直是各方關切的問題。

《經濟參考報》記者注意到，本次《征求意見稿》提出：“明確電子煙等新型煙草制品的監管法律依據，并做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。”事實上，保護未成年人也是很多歐美國家對電子煙監管政策的出發點。

中國政法大學傳播法中心研究員朱巍表示：“如果不把電子煙納入監管，就會給公眾、特別是青少年造成錯覺，覺得電子煙僅是一種電子消費品，這種危害是很大的。”

中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海也表示：“《征求意見稿》提出將電子煙納入監管范疇，是彌補政府對電子煙的法律監管空白。將電子煙監管起來，有助于幫助煙民糾正過去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對青少年。”

即使是一些電子煙從業人士，也對加強監管表示贊同。電子煙行業委員會會長歐俊彪表示：“《征求意見稿》的考慮是科學的，長期看是有利于國家、行業、消費者利益的。”

一位電子煙業內人士告訴《經濟參考報》記者：“為保護未成年人，有頭部企業比如悅刻開發了‘向陽花系統’，只有經過‘姓名+身份證+人臉’三重驗證通過的消費者才能完成購買。但大部分電子煙品牌依然只能憑店家的自覺來防止未成年人購煙。更有甚者，在互聯網上售賣‘三無’或者假冒品牌電子煙，作為企業深受其害。加強監管，可以將這個產業全面納入法治、透明、理性、誠信的發展軌道，對于龍頭企業來說是件好事。”

“參照卷煙”管理引爭議三大議題待解

“這不是監管部門第一次對電子煙進行規范，但卻是首次明確將電子煙視同卷煙來加以監管”。中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，“將電子煙納入監管，扭轉煙民低齡化趨勢已成各方共識，但是關于由誰來監管和如何來監管的問題，不應陷入慣性思維。電子煙是一種新興業態，不能讓新業態來削足適履地適應舊的監管框架。”

首先，誰來管?在對外經濟貿易大學教授、世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任鄭榕看來，如果按照《征求意見稿》提出的參照卷煙有關規定執行，就表明電子煙將由國家煙草部門管理。從公共衛生的角度來說，她認為有待商榷。

中國疾病預防控制中心研究員吳宜群認為，目前建設無煙環境、限制煙草廣告促銷贊助等許多控煙措施，都沒有充分發揮應有的作用，“連不向未成年人賣煙都尚未做好。”

鄭榕對《經濟參考報》記者表示：“所有產品的監管，都應該是由第三方進行。如果既是生產者銷售者，又是監管者，其中就有利益沖突，無利于加強控煙。”鄭榕介紹，對于電子煙，美國雖按照煙草制品監管，但是美國沒有煙草專賣局，而是由負責公眾健康的美國食品藥品監督管理局監管。英國也是由負責公眾健康的英國公共衛生部監管。

對此，北京市吸煙控制協會會長張建樞也表示認可。他認為，只有加熱不燃燒型屬于煙草，其他的主要類型的電子煙并不是煙草制品。將電子煙納入衛生健康部門或藥品監督管理部門的監管體系，更有利于產品本身的質量監管。

“雖然‘煙草制品’有一個非常核心的判斷標準，即產品當中是否含有煙草，但對于電子煙，我們還沒有明確的定義。”鄭榕認為，《征求意見稿》中最核心的信息是缺失的，就是沒有對電子煙進行界定。在鄭榕看來，電子煙可以分割成煙具和煙油，而煙油又可以根據是否含有尼古丁進行細分，其中的每一項都應該分別進行監管。

對此，朱巍表示：“這一點不說清楚，確實在監管中容易存在‘掛一漏萬’、‘一刀切’的情況。”

“這也就是《征求意見稿》用的是‘參照’而非‘按照’的原因，”劉俊海表示，“電子煙不是傳統煙草，在制定煙草專賣法的時候也還沒有電子煙，現在用‘參照’我覺得符合務實的改革思維。”

在中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣看來，電子煙國家標準的“難產”也是監管很大的阻礙。“目前國內市場上在售的電子煙品牌和種類眾多，然而我們卻沒有針對這些產品的標準。有些人提到某些有害物‘超標’的危險，其實我們現在甚至無‘標’可超。制訂科學、規范的產業標準已刻不容緩。”

北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授徐曉新認為，應建立電子煙煙具和煙油的國家標準。在徐曉新看來，這是科學監管的重要基礎，也是消費者權益保護的基礎。

呼吁科學化精細化監管專家建議出臺專門監管辦法

根據公開資料顯示，從全球范圍來看，電子煙產業形成了“中國制造、全球消費”的格局。中國電子煙企業的全產業鏈布局、依托電子煙制造業的專業集群、掌握的核心技術等，使得中國在該產業中處于強勢地位。那么，如何既實現對電子煙的監管，又保持這一產業的創新性與發展前景?受訪專家表示，需要在對電子煙的屬性進行明確定位的基礎上，從我國國情出發，搭建電子煙規范管理框架，制定科學化精細化的監管方案。

“電子煙對健康的影響到底是什么樣的?首先要加強對電子煙的研究，促進相關標準的出臺。”姜垣表示，“關于電子煙能否控煙、是否可以減害等長期受到爭議的問題，國內的研究非常稀缺。而且，國內監管對食藥領域的添加劑使用有非常嚴格的標準，但在擁有1000多萬消費者的電子煙上，仍是一片空白。”

在馬亮看來，電子煙的監管重點應放在“安全層面”，加快出臺電子煙的相關標準，守住底線。“對于電子煙這種新興業態，討論專賣、牌照等還為時尚早，應該給予產業一定的空間，繼而出臺專門的監管辦法。”

朱巍認為，對電子煙的監管最重要的是從安全角度而非準入角度。“可以進行分類、分級管理，煙具用電子消費品的監管辦法，煙彈用煙草專賣管理辦法，根據分類做好產業鏈各環節的標準、準入、稅收管理。”

鄭榕認為，應由衛生健康部門參與監管，在制訂相應監管細則時，由工業、工商等部門相關專家參與討論，充分論證，形成更科學、合理決策。